【近年，集團戰略投資規模不斷擴大，下屬企業持續發展勢頭良好，但部分企業所屬行業產業鏈較長，行業細分領域專業化程度越來越高，探索企業管控的“特發”模式，成為集團發展過程中的重要課題。2018年，集團成功入選國家國企改革“雙百企業”，是深圳5家入選的市屬國企之一，圍繞改革需求，集團提出了突破性、創新性的改革措施，以此為契機，拉開了系統優化企業管控模式的序幕�！�

一、企業分類管控體系的形成

企業管控是一個龐大而復雜的課題，目前沒有統一的模式和通用的理論，在集團領導的指示與支持下，企管部集眾人之智，從理論研究入手，先后撰寫了《企業管控模式淺析及特發集團董事履職機制初探》及《關于華潤集團管控實踐的思考》等論文，解析國資國企改革政策，對標國內外先進企業，歸納總結適合特發的現代企業管理經驗，嘗試探索出一條適合特發的企業管控之路。

（一）集團企業管控現狀分析

在集團規模較小、外部行業變化較為平穩的一定時期內，集團委派董事依據集團授權表決，以集團審批代替企業董事的自主業務判斷，在當時有其合理性。隨著集團規模不斷擴大，行業細分程度不斷加大，該管控模式逐漸顯現出局限性。適應市場化發展要求，集團已成為遵循市場規則，平等參與市場競爭的獨立市場主體，進入了資產資本化、股權多元化的新階段，實施分類管控迫在眉睫，系統優化集團對下屬企業的管控模式，具有很強的現實意義。

（二）集團企業管控三個核心問題

1、發展戰略。為了實現集團“十四五”戰略規劃目標：“十四五”末資產總額達到一千億元，“十四五”期間營業收入達到一千億元，集團通過并購、投資等方式加速擴張，不斷做大做強，在相對較短的時間內，進入了相對陌生的業務領域和市場，根據行業特點、市場狀況和企業自身競爭力鑒別關鍵和核心業務，以確保戰略性的資源配置成為必然�；�于集團發展戰略，調整相應的組織結構，根據企業實際以及不同產權結構，采取差異化的發展策略及管控模式至關重要。

2、總部定位。集團“賦能+價值創造”的基本定位，將集團總部與企業的關系定義為“小總部、大企業、大事業部”，這要求系統規劃資源與能力，明確界定和劃分集團總部及企業的功能定位，具體通過承擔哪些關鍵職能來實現集團整體價值，以確保集團整體價值遠大于集團內各自價值的簡單加總。隨著集團規模不斷擴大，需要管理和協調的事務越來越多，全部交由集團總部來決策會影響到決策速度和質量，這就需要集團總部逐步放權，向分權型管控過渡。

3、責權體系。責權體系是企業管控的關鍵，在經營管理過程中，主要體現在管控流程。集團高層領導需要擺脫日常事務，集中于公司發展戰略、組織建設和投融資等重大決策；總部職能部門協助領導制定發展戰略，統一負責公司的對外投資和融資，對下屬企業實施監管并為之提供集中服務；企業董事會/執行董事則依據總部的發展戰略和管理規范，研究制定各自的經營戰略，聘任總經理，審批年度預算，監督企業運營；企業管理層則依據公司總部和董事會的發展戰略，獨立經營，積極發展，提高效益。因此，需要通過梳理、優化核心管控流程，明晰流程中的關鍵點、障礙點和控制點，確定責任范圍和承擔方式，并賦予相應的權利，建立完善的責權體系。

（三）集團企業管控模式優化解決方案初探

通過集團企業管控三個核心問題的梳理，明確了企業管控優化的具體方向，結合國資國企改革的政策規定，初步找到了企業管控模式優化的解決方案。

1、權責體系分析，實施簡政放權。梳理集團審批事項，對于國資監管要求和企業章程的重大事項，保留原有做法，繼續實行強力監管，集團其他內部制度要求的事項則簡化流程、簡政放權、提高效率。通過建立完善的現代企業制度，規范企業報送審批事項，集團只對國資監管有明確要求的和重大事項作審批，其他權利移交給企業，充分落實企業的主體責任，提高企業活力。

2、落實企業董事會實權。結合“雙百行動”相關工作要求，進一步加強董事會建設，以企業章程為公司治理的根本準則，尊重企業經營自主權,真正發揮企業董事會的決策作用。通過股東會、董事會、監事會依法行使股東權利、履行股東義務，將屬于企業董事會決策的權力回歸企業，提升決策的專業水平，提高決策效率，同時落實國資監管要求，合法合規保證國有資產保值增值。

3、強化董事會和董事的監督。健全集團與法人治理結構各主體間的溝通機制，建立董事會、董事的科學評價體系，發揮紀委、監事會等相關監督力量的作用，實現權力、義務和責任相統一。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對未進行充分溝通、未盡職責或未履行程序造成重大損失的，嚴格追究責任。

（四）分類管理，體系成型 

圖1 集團企業管控系統優化過程

2018年開始，在前期工作成果的基礎上，集團相繼建立了對事業部、麥捷科技、非直管企業的新型管控模式，優化了直管企業、參股企業的管控模式，同時全面推進做實企業董事會、分類授權放權等工作。在系統優化企業管控模式過程中，基于集團發展戰略、總部功能定位，集團以產權結構、管理層級為基礎，綜合企業實際，圍繞責權體系，對企業進行分類設置，以“一企一策”的原則，對企業做了不同的權限設計，確定了不同類別的管控模式。

在研究確定管控模式時，一是建立了跨部門溝通機制，總部各部門均多次召開專題會議，反復研討、溝通、確認。二是靈活采用不同方式收集相關方的專業意見，例如研究麥捷科技管控模式時，充分征求外方股東資本運營集團意見；研究事業部管控模式時，邀請了外部專家，組織召開專題研討會，通過借鑒成功案例，充分討論集團事業部管控模式推進路徑及可能遇到的困難。三是反復征求企業意見，例如研究參股企業管控模式時，向部分參股企業征求意見。通過集團上下群策群力，合力協作，經過理論研究、模式選擇、運行檢驗、優化完善的循環調整，基本形成了“分類管理+一企一策”的企業管控體系，該體系適用于對產權層級為二級的集團下屬企業的管控。

圖2 集團分類管控體系

二、企業分類管控體系介紹

根據當前戰略部署和管控需要，集團將下屬企業分為六類：直管企業、管資本的企業、非直管企業、參股企業、非正常經營企業以及事業部，并采取相應的管控機制。

（一）直管企業。

1、定義：具有較大的經營規模，或集團戰略重點企業。

2、管控方式：通過建立健全集團對企業的管控制度體系，規范企業生產經營；強化企業章程管理，做實企業董事會；加大對企業授權放權力度，賦予企業更多自主權，進一步強化企業市場主體地位。

3、主要依據文件：默認所有集團對企業的管控制度，無特別說明的，均適用于直管企業。

（二）管資本的企業

1、定義：集團近年來通過市場方式投資收購的企業，集團具有實際控制權，為保持企業市場化運作機制，實施管資本為主的管控模式。

2、管控方式：依托股權關系，根據企業章程和法人治理結構，通過派出董事、高管和產權代表，依法依規履行工作職責，行使股東權利、履行出資人職責。尊重企業市場主體地位，確保國有資本安全基礎上給予企業充分的自主經營權，不干預企業的日常經營。

3、主要依據文件：《特發集團關于以管資本方式參與企業管控的管理辦法》。

（三）非直管企業

1、定義：經營規模較小，經營模式較為單一，或處于培育期的企業。

2、管控方式：按相關規定需由集團決策的事項之外，由集團企業管理與法務部（下稱企管部）履行管理職能。非直管企業經培育壯大后，根據企業規模、效益、行業影響力等，可納入直管企業的范疇。

3、主要依據文件：《特發集團二級非直管企業管理辦法（暫行）》。

（四）參股企業

1、定義：集團持有股份，持股比例未控股，且對經營管理沒有實質控制權的非財務并表企業。

2、管控方式：分為戰略型和財務型兩類，實施差異化管控。對戰略型參股企業，重點關注可持續發展、與企業的戰略協同；對財務型參股企業，重點關注投資回報，適時退出。集團行使股東權利，依據公司章程派出產權代表，積極參與企業管理，推動企業規范管理、合法經營，爭取企業和股東利益最大化。

3、依據文件：《深圳市特發集團有限公司參股企業管理辦法》。

（五）事業部

1、運營類事業部

（1）定義：部分規模較小的企業，依托集團總部職能開展工作，采取運營類事業部管控模式。

（2）管控方式：依托集團總部職能開展工作：對內為事業部，對外仍保留企業資質。業務工作由事業部實施，行政、財務、人力資源等職能，由集團總部協同承擔。

（3）依據文件：《深圳市特發集團有限公司事業部管理暫行辦法》。

2、重點項事業部

（1）定義：集團根據重點項目開發的需要，在具體實施主體的基礎上，為協調推進工作而成立的虛擬組織。

（2）管控方式：具體業務由實施主體按相關規定實施，事業部主要實施對重點項目重大問題的研究、審核和統籌，并提交集團相關層級進行決策，以及對集團、企業及外部的溝通協調工作。

（3）依據文件：《特發集團關于重點項目事業部運作模式實施細則》。

（六）非正常經營企業

1、定義：因存在資產或因歷史原因暫無法注銷的企業。 

2、管控方式：切實做好資產的維護和運營，具備條件的，擇機進行清算或處置。對處于存續狀態的企業，保留企業法人資質，每年做好工商、稅務等工作；對處于吊銷狀態的企業，工商、稅務等工作暫時擱置處理。

3、依據文件：一企一策，采取靈活和適當的措施。

三、企業分類管控體系實施

（一）充分發揮企業章程在公司治理中的基礎作用

完善企業章程動態修訂機制，根據實際管理需求，依法依規、“一企一策”組織企業修訂企業章程，規范各治理主體的權責和行權方式，推動各治理主體以企業章程為行為準則，依照企業章程行使權利、履行義務，充分發揮企業章程在公司治理中的基礎作用。

（二）“一企一策”分類授權放權

從企業規模、行業特征、發展階段、資產規模、發展需求以及管理成熟度等多重維度對下屬企業進行評估細分，對企業的管理事項進行差異化授權，通過修訂企業章程加以落實。例如，針對小梅沙投資、海洋世界、深汕現階段生產經營特點，施工項目集中的現狀，對項目施工類、服務類及其他類招投標事項權限進行差異放權，對深汕開展完全授權（審批金額無明確限制），對小梅沙投資、海洋世界開展部分授權（審批金額有一定限制）。

以企業章程為基礎，實行“負面清單管理模式”，除規定由集團審批的事項，其他事項都放權給企業董事會和經營班子，調高企業董事會決策權限，授予市場化程度高的企業更多經營自主權，有效激發企業的活力。企業董事會投資事項審批權限提高幅度是集團有史以來最大的一次。

（三）真正發揮企業董事會的決策職能

2019年，集團發布了《深圳市特發集團有限公司關于優化企業董事履職機制的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），并于2020年進行了修訂，指導意見從董事會建設、公司治理主體運行機制、董事履職機制、管理和監督等方面理清了集團董事履職思路，確定了企業完善董事會建設方向，明確要求企業從管控模式、股權結構、經營規模等優化董事會結構，配置相應工作或學習背景的董事，合理控制董事會與經營層的人員重合度。以此指導意見為基礎，集團持續推進做實企業董事，不斷優化企業董事會結構。

“一企一策”制定《董事履職通要求的通知》，對集團推薦或委派到企業的董事提出了履職要求：企業股東會審批事項，須報集團審批；事前溝通事項，須報集團審批或與集團相關部（室）溝通確認；其他事項為自主決策事項�；�于企業股權關系的考慮，對投資、領導人員任免及薪酬、薪酬總額、產權變動、對外捐贈等不適宜列入企業章程的事項，以《董事履職要求的通知》實現對這些重大事項的管控。

（四）企業分類考核

結合企業實際，合理設定考核評價方式及指標體系，把企業負責人的評價與企業績效評價有效結合，并通過有效治理結構在企業內部進行考核目標層層傳遞。以業績考核為重點的企業績效評價指標體系，兼顧企業當期效益與長遠發展需要，根據集團戰略定位和發展目標，結合企業實際，突出不同考核重點，合理設置經營業績考核權重，確定差異化考核標準,充分考慮企業功能定位、改革目標和發展戰略，兼顧企業的規模、行業差異等個性特點，考核指標、考核方式“一企一策”設計，實現分類考核、差異化考核及精準考核，通過績效考核引導企業深化改革，促進企業加強戰略管理，改善薄弱環節，實現創新驅動，提高綜合競爭能力，走可持續發展之路。

（五）做實企業董事會的配套措施

1、建立董事人才庫。儲備董事后備人才，經審核符合任職條件的集團中層以上人員,直接入庫，同時不斷拓寬外部董事人選來源渠道，每年定期組織一次董事入、出庫評估，集團委派或推薦到企業的專、兼職董事，原則上從董事人才庫中產生。

2、加強董事培訓。結合實際開發董事培訓課程，內部培訓和外部培訓相結合，不斷提高董事履職水平。內部培訓以組織召開研討會、座談會為主，外部培訓以講師授課、網絡學院、專題學習及調研等多種形式開展。培訓內容包括但不限于形勢政策、法律法規、行業知識、專業知識、集團政策及職業規范方面。

3、董事、董事會考評。建立董事會和董事考評機制，董事考評以年度為周期，根據履職要求，不同類別企業董事在考評內容上各有側重；董事會考評分為年度考評及任期考評，年度考評是對董事會年度內機構設置、制度建設及日常運行等情況的評價，任期考評是對董事會任期內決策效果及對經理層的選聘、考核和監督管理等情況的評價。

4、購買高管責任險。2019年起，定期為集團及下屬非上市企業董監事及高級管理人員購買責任保險，并組織下屬上市企業自行購買，避免董監事及高管在履職過程中，因特定行為（包括疏忽、錯誤、誤導性陳述等）而遭受賠償請求，導致個人經濟損失，保護董監事及高管，尤其是獨立董事的權益，有助于提高管理層的風險承擔水平和管理效率。

（六）加強監督

在切實減少事前審批事項的同時，同步打造事前制度規范、事中跟蹤監控、事后監督問責的完整工作鏈條，積極整合紀檢監察、監事會、財務總監、審計、風控、人力等監督資源，構建“六位一體”監督體系，形成監督合力，提升監督效能。

【管控優化是企業管理的永恒課題，永遠在路上，必需隨著企業狀況、所處環境、戰略目標，以及管理團隊整體素質等關鍵因素的變化而不斷優化。近年來集團在這方面的探索，是積極有效的，對進一步落實企業主體責任、提升企業活力、提高決策效率、充分調動各級管理人員的工作積極性和主觀能動性有積極的作用。隨著集團和企業的不斷發展，集團的企業管控優化策略將持續深化，為集團的不斷發展壯大提供管控基礎�！�